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7月29日，国家发展改革委官网发布《2019年降低企业杠杆率工作要点》（以下简称“《工作要点》”）的通知。《工作要点》对2019年降低企业杠杆率划出了21个大的工作要点，这是国家发改委连续第二年对外公布企业去杠杆工作要点。其中，选择交易场所开展转股资产交易试点等8项工作均要求在2019年完成。

推进国有企业去杠杆

国有企业的高杠杆问题被再次提及。《工作要点》指出，建立覆盖全部国有企业法人单位的债务风险监测系统，分行业、分地区定期对企业杠杆率和债务风险进行动态监测。重点做好大型企业债务风险监测，加强涉企信息整合和共享。

中国社会科学院经济研究所副所长张晓晶今年年初曾明确表示，杠杆率风险主要在于国企与地方政府。

数据显示，2018年，实体经济部门总杠杆率243.7%，企业杠杆率153.6%，国企杠杆率达103%，其中一般多为融资平台债务，本应计入地方政府。国企与政府杠杆率合计达139.8%，占实体经济部门全部债务的近六成。

中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华认为，国有企业之所以成为去杠杆的重点，根源在于国企的预算软约束，不是严格意义上的市场行为，国企借钱没有考虑还钱，所以需要借助行政力量来去杠杆。在经济面临下行压力、企业产能没有明显扩张的时期，治理僵尸企业可能面临更大压力。

对于国有企业降杠杆，《工作要点》要求，充实国有企业资本，拓宽国有企业资本补充渠道，鼓励国有企业通过发行普通股和优先股充实资本金，进一步规范国有企业资本管理，防止虚假降杠杆。

东北证券研究总监付立春称，杠杆率主要体现的是企业债务方面整体的负债水平。降低杠杆率其实可以通过扩大资本金，也就是直接融资的方式，通过把分母做大降低。“中国的国有资本企业数量规模还是比较大的，对于直接融资，扩大资本金，有比较大的空间。这些企业中有些可能是上市的企业也可能是非上市的企业，有的可以通过公开的方式增发也可以通过股权的形式融资。”付立春如是表示。

利用破产制度清退僵尸企业

“僵尸企业”仍然是去杠杆重点的关照对象。除了加快“僵尸企业”债务处置。《工作要点》此次提出，符合破产等退出条件的，各相关方不得以任何方式阻碍其退出，相关企业不得通过转移资产等方式恶意逃废债务；做好与人民法院破产案件审理工作的对接，为“僵尸企业”债务处置创造良好环境。

利用破产制度清理僵尸企业被正式提及。两周前，国家发改委等13部门刚刚印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，其中也提到，对符合破产等退出条件的国有企业，各相关方不得以任何方式阻碍其退出，防止形成“僵尸企业”。同时，完善企业破产制度，分步推进建立自然人破产制度，加强司法与行政协调配合，加强司法能力及中介机构建设。此外突出强调了对与破产法配套的相关法律制度的健全与完善。

国家发改委财金司有关负责人指出，破产程序是市场主体退出的主要方式之一。在破产法实施中，新问题不断出现，对新程序、新制度的客观要求也在不断增强。

有国资专家表示，僵尸企业要进行清算需要一定，包括员工身份转换成本、安置成本，还有土地划拨转出让等费用，这个过程需要给予一定税收扶持政策。

《工作要点》也对破产退出的人相关保障机制提出了要求。《工作要点》规定，依法解决企业拖欠职工薪金社保费以及欠税、破产案件受理后相关部门保全措施解除等重点难点问题，鼓励有条件的地方政府支持人民法院破产审判队伍探索建立破产经费筹措机制，优化破产管理人选任机制和名册、报酬制度，推动成立全国破产管理人行业协会。不过文件中并未给出完成时间。

市场化债转股更突出

和2018年的工作要点相比，债转股被放在了更为突出的位置。从具体表述上看，2018年要点强调深入推进市场化法治化债转股，具体操作层面主要是壮大机构队伍、增强业务能力、拓宽金融实施机构的融资渠道等，而今年的工作要点则明确提出，债转股要增量、扩面、提质。这说明，经过去年一年来的试点与实践，债转股这种方式已经得到决策层、监管层以及市场的认可和接受。

《工作要点》鼓励依法合规以优先股方式开展市场化债转股，扩大非上市非公众股份公司债转优先股试点范围。其中，出台金融资产投资公司发起设立资管产品备案制度；将市场化债转股资管产品列入保险资金等长期限资金允许投资的白名单；探索提出允许在满足一定条件下公募资管产品依法合规参与优质企业债转股等几项工作均要求在今年年底之前完成。

在综合运用各类降杠杆措施中，“完善交易所市场股权融资功能，改革股票发行制度”被重点提及。

新时代证券首席经济学家潘向东在接受北京商报记者采访时指出：“《2019年降低企业杠杆率工作要点》强调‘完善交易所市场股权融资功能，改革股票发行制度’，这表明，政府将完善资本市场制度，加大直接融资对企业的支持，以此来降杠杆。为了增强直接融资对投资者的吸引力，政府将通过多种措施提高上市公司质量，保障资本市场的长期健康发展。”潘向东补充道。

除提出上述工作要求外，在大力发展股权融资方面，《工作要点》还指出，加强对中小投资者权益的保护，增强投资者信心；按照投资者适当性原则，有序促进社会储蓄转化为股权投资，拓宽企业资本补充渠道；鼓励私募股权投资基金等多元化投资主体发展，丰富股权融资市场投资者群体。

潘向东表示，上述三点实际上都是在强调要扩大直接融资，只不过各有侧重。对于“按照投资者适当性原则，有序促进社会储蓄转化为股权投资，拓宽企业资本补充渠道”这一大亮点，潘向东指出，我国企业杠杆率比较高的一个重要原因是我国储蓄率较高，且企业融资以间接融资为主，因此要通过直接融资降杠杆。

另外，潘向东表示，“鼓励私募股权投资基金等多元化投资主体发展”，表明要发展多种直接融资模式。“加强对中小投资者权益的保护，增强投资者信心”，强调要保障直接融资的资金供给。