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　　作为中国第19个税种，《中华人民共和国环境保护税法》将于2018年1月1日正式开征，意味着征收了近40年的排污费正式谢幕。这是中国政府第一次对污染排放企业征收环保税，以解决过去排污费制度存在的执法刚性不足、地方政府干预等问题。据估算，环保税征收规模将达500亿元。

　　中国环境状况公报显示，中国近1/3地表水低于III类水标准，60%的地下水受到污染，75.1%的地级及以上城市环境空气质量超标。那么，新开征的环保税能否带动高污染高排放企业的绿色转型、改善中国严峻的环境问题？

　　01为什么要以税代费？

　　要回答环保税的作用，首先要从环保税和排污费之间的异同说起。

　　过去排污费制度的最大问题是费用拖欠。2014至2016年间，中国国家重点监控企业欠缴的排污费为3.5亿元、7.6亿元、16.7亿元，分别占各年应缴征收排污费的比例为4%、8%和17%。2016年，无一省份缴清排污费，拖欠最多的辽宁、江苏两省欠费高达2.2亿和1.7亿元。

　　《排污费征收使用管理条例》规定，征收部门有权向逾期欠缴企业最高追缴3倍以上排污费。而《中华人民共和国税收征收管理法》规定，税务部门有权对逾期未缴税或少缴税的企业处于最高5倍的税费，同时有权查封、扣押未缴税或少缴税企业的商品或从该企业银行户口直接扣缴税款。“费改税”后，环保税将对解决欠费、执法刚性不足等问题起到至关重要的作用。

　　此外，环保税还有助于政府通过税收减免来激励工业企业采取有效的环保措施，减少污染物排放。例如，环保税法条款中对那些污染物减排低于国家标准30%的企业实施优惠，只按75%来征收环保税，差别税收减免意在通过经济激励促进企业主动减排。

　　02环保税能促进高污染高排放企业的绿色转型吗？

　　1.从征收税额来看，如果不提高税额，影响甚小。

　　环保税法规定，废水中污染物税额为每当量为1.4~14元，废气中污染物每当量的征收税额为1.2~12元，具体征收税额由各省环保部门根据当地的环境容量来定。但是，遵循“税费平移”原则，各省环保税额与排污费规定的缴费额度基本一致。据统计，有23个省实行了排污费最低征收标准。

　　目前，广东、江苏、云南、贵州等9省公布了环保税税额的征税方案，只有广东、贵州和云南3省提高了污染物税额的基准，其余省份仍然保持了2017年的征收标准，但此标准难以对高污染高排放行业构成足够的税负压力以倒逼其绿色转型。

　　2015年中国工业废气排放量最高的五大行业分别为电力及热力生产供应业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、有色金属冶炼及压延加工业、化学品制造；而工业废水排放量最高的五大行业则为化学品制造、造纸及纸制品业、纺织业、煤炭开采和洗选业、农副食品加工业。

　　根据2015年排污费征收情况来看，国控重点企业征收的排污费约为88.8亿元，征收企业数量为13974，每家企业平均缴纳的排污费约为64万元。将其与大中型高污染高排放工业企业的平均利润对比不难发现，除黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业，排污费对其它高污染行业的平均利润影响微乎其微。

　　同样，遵循“税费平移”原则的环保税，对高排放行业利润的影响也十分有限。特别是对工业废水排放量最大的化学品制造业而言，税额对其利润影响几乎可以忽略不计。

　　另外，税额和污染物治理成本之间仍存在较大差距，企业主动治理的动力不足。例如，根据广东省抽样200家企业测算，大气污染物二氧化硫和氮氧化物平均治理成本分别为3.6元/当量和20.9元/每当量，分别是现行排污费征收标准的3倍和17.4倍。水污染物化学需氧量和氨氮平均治理成本分别为7.4元/当量和31.4元/当量，分别是现行排污费征收标准的5.3倍和22.4倍。与高昂的治理成本相比，交税对企业更有利可图，环保税难以发挥激励作用促进企业主动减排。

　　2.“政策性减免”条款一旦被滥用，将难以对排污大户起限制作用。

　　环境保护税法继承了排污费的政策性减免措施，例如，对达标排放的污水处理厂，环境保护税法将给予政策性免征，而对污染物排放低于国家规定标准30%的企业，减按75%征收的环保税。

　　这一措施旨在通过税收免征和优惠促进企业主动减少污染物排放。然而，过去实施过程中一直存在着审核不严等问题，特别是对部分超标排放的污水处理厂和企业给予了免征优惠。中国工业废水排放大省江苏、山东、浙江、河北均存在这一问题，最为严重的是山东，近43%获得政策性免征企业工业废水超标排放。

　　例如，江苏省扬子江药业集团有限公司在第二季度出现总氮超标，但该集团仍享受了政策性免征待遇。同样，山东金号织业有限公司从2016年第二季度起连续三个季度污染物超标排放，2016年5月5日总磷排放浓度甚至超标14倍，山东省相关部门还是给予该企业连续三个季度的政策性免征。

　　如果不严格审核享受政策性免征企业的资质，不仅不能对主动减排的企业起到激励作用，反而会变成为地方政府纵容超标排放、阻碍工艺升级改造的工具。

　　3.重点污染源监控信息可靠有效是环保税发挥作用的前提。

　　企业污染物排放数据的可靠性和有效性是环保税促进高污染行业减排的前提。然而，近年内，排放数据造假层出不穷，数据可靠性备受质疑。2016年上半年，杭州市环保局就查处了8宗典型污染源自动监控设施及数据弄虚作假的案件，其中浙江征天印染有限公司人为故意逃避监管，超标排放污水，被处以24万元罚款；湖北省检察机关甚至对湖北某陶瓷有限公司篡改污染数据的行为提起诉讼[1]，并批捕该公司的负责人。

　　除了可靠性，污染源数据的有效性对于核定排污单位的所应承担的环保税额也至关重要。2017年1月-11月，四川、宁夏、山东、山西等四省的污染源数据传输有效率[2]未达到90%，其中山西传输有效率仅为83.09%，为中国最低。有9个城市及自治州的污染源数据有效率未达到80%，其中山西朔州市仅为57.64%。

　　国控重点污染源数据的有效性也不容乐观。例如，江苏省2017年1月份有77家国控重点监控企业[3]的染源自动监测系统至少有一天无数据，其中苏州市的玖龙纸业（太仓）有限公司一个月内甚至出现5天没有排放数据。在缺少有效污染源数据的情况下，要核算排污单位应承担的环保税基本不可能。

　　若要让环保税能真正倒逼高污染高排放企业绿色转型，建议各省在提高环保税额的基础上，保障污染源数据的准确性，同时加强政策性免征企业审核。