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       12月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议召开，此次会议将于12月26日分组审议国务院关于提请审议大气污染防治法修订草案(以下简称“修订草案”)的议案。

       现行《大气污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做过两次修改，距今已近14年未做修改。目前正在进行第三次修改，今年9月9日，国务院法制办曾经公开《大气污染防治法(修订草案征求意见稿)》，向公众进行为期一个月的意见征求。

       21世纪经济报道记者获悉，国务院向全国人大常委提交的修订草案共八章100条，而现行《大气污染防治法》仅有66条。因此，修订草案将是《大气污染防治法》实施27年以来的首次大修。

       在十二届全国人大常委会第十二次会议上，环保部部长周生贤受国务院委托，向大会做了《大气污染防治法(修订草案)》的说明。

       现行法三大方面不适应形势需要

       根据周生贤介绍，现行《大气污染防治法》是1987年制定的，2000年修订时重点加强了对二氧化硫的控制，对防治煤烟型污染起到了很好的作用。但随着经济社会的发展，特别是机动车保有量的急剧增加，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发，现行法已经不能适应新形势的需要。

       周生贤指出，这种不适应主要表现在三个方面。首先，源头治理薄弱，管控对象单一。现行法缺乏能源结构、产业结构和布局等前端源头治理方面的要求，也没有氮氧化物、挥发性有机物和颗粒物等多种污染物实施协同控制。

       周生贤介绍，第二方面的不适应为，总量控制范围较小，重点难点针对不够。根据现行规定，实施总量控制和排污许可的“酸雨控制区和二氧化硫控制区”(以下简称“两控区”)仅占全国国土面积的11.4%，不能适应总量减排的需要。同时，针对煤炭、工业、机动车、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重的重点区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制也不够健全。

       周生贤提出，第三方面的不适应为问责机制不严，处罚力度不够。对地方政府的责任规定较为原则，需要加强责任考核，完善对不达标地区的约束性措施;同时企业违法成本低的问题突出，需要强化法律责任。

       周生贤介绍，2014年6月，环保部将《大气污染防治法(修订草案送审稿)》报国务院。国务院法制办收到此件后，征求了有关部门、地方政府和单位的意见，进行实地调研，召开专家论证会，并向社会征求意见，经会同环保部反复研究修改，形成了草案。草案经国务院第71次常务会议讨论通过。

       实施大气环保目标责任制和考核评价制度

       为此，修订草案以新修订的《环保法》为依据，全面落实了《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施。

       周生贤介绍，此次修法主要遵循四个原则：一是源头治理、协同管控。坚持规划先行、严格环保准入，强化污染物的总量控制和浓度控制;努力实现从单一污染物向多种污染物协同控制转变，从大气污染治理的属地管理向区域联防联控转变;二是综合政策，突出重点。综合运用经济、法律、技术和行政手段，突出燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。三是强化责任，从严管理;强化政府责任，明确企业义务，加大对污染违法行为的处罚力度;提高违法成本，使排污者不敢违法。第四，立足当前，着眼长远。针对当前雾霾频发的形势，建立重污染天气应对机制。同时，引导能源结构和产业结构调整，淘汰落后工艺、设备，建立健全长效机制。

       具体到修改或增加的内容，修订草案提出，国家实行以大气环境质量保护和改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，将大气环境保护目标任务完成情况纳入对本级政府大气环保监管部门及其负责人、下级政府及负责人的考核内容，为考核评价重要依据，并且考核结果需向社会公开。而未完成大气环境保护目标任务的部门或单位，按草案要求，应向本级或上级政府作出说明，提出整改措施并负责落实。

       根据修订草案，未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当根据国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限，编制大气环境质量期限达标规划，采取更严格的措施，按期达到大气环境质量标准。城市大气环境质量达标规划应当向社会公开，社区的市级以上城市的大气环境质量限期达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案。

       建立区域大气污染联防联控机制

       修订草案提出实施总量控制和排污许可制度，范围由过去的“两控区”扩展到全国。

       根据修订草案，未来全国每个省、自治区、直辖市都将被分配各自的重点大气污染物排放总量控制目标，由国务院环保主管部门制定，并逐层分解落实至终端的排污单位。对超总量或者未完成达标任务的地区实行区域限批，并约谈主要负责人。

       同时，修订草案提出，必须取得排污许可证的单位为：排放工业废气或本法第54条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位，集中供热设施的燃煤热源生产运营单位，其他按照规定应当取得排污许可证的单位。

       修订草案规定，排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。排污许可证应当载明排放种类、排放标准、排放量、排放浓度、排污口设置、排放方式、监测方案、大气污染防治工艺和设施、大气污染防治技术要求、应急措施等内容。

       21世纪经济报道记者获悉，环保部起草的《排污许可证管理暂行办法》向公众征求意见已经结束，有望近期出台。

       在各个重点领域的大气污染重点防治方面，草案提出，在燃煤、工业方面，明确国家采取措施逐步降低煤炭消费比重，细化对多种污染物的协同控制措施;在机动车方面，强化对新生产机动车、在用机动车、油品质量环保达标的监督管理;此外还加强了建筑施工、物料运输等方面的扬尘污染防治措施。

       值得关注的是，修订草案增加了一章关于重点区域大气污染防治的内容，要求建立区域大气污染联防联控机制，提高产业准入标准，实行煤炭消费等量或者减量替代，并在规划环评会商、联动执法和信息共享方面建立起区域协作机制。

       “我建议关于增设联防联控协调机构的条款。一方面可以破除地方保护主义，解决环境保护和经济发展之间的协调困难的痼疾，另一方面还可以解决环境保护治理措施上的区域分割问题，真正实现区域内统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调。”中国环科院副院长柴发合对21世纪经济报道记者介绍，从实现的途径上来看，如果新设机构受制于编制等问题难以实现的话，那么也可以考虑在现有的基础上整合。

       此外，修订草案第六章专述重污染天气的预警和应对，要求县级以上地方人民政府都需要将重污染天气应对纳入突发事件。

       四种情形可按日计罚

       修订草案强化了法律责任的约束。

       对于各种无证、超标、超总量、监测数据造假等污染违法行为，草案规定的处罚措施包括没收违法产品、没收违法所得、罚款、责令停产整治、行政拘留、责令停业、关闭等行政处罚，对受到罚款处罚拒不改正的，实行按日计罚。

       根据修订草案，被纳入“按日计罚”的行为包括四种情形：超过污染物排放标准排放大气污染物，或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放的;未依法取得排污许可证或者未按照排污许可证的规定排放的;通过逃避监管的方式向大气排放污染物的;建筑施工或者贮存易产生扬尘的;未采取有效措施防止扬尘污染的。

       “新《环保法》已经规定了按日计罚，修订草案作为单行法应当在新《环保法》的基础上进一步细化，但修订草案规定得非常原则和粗糙，处罚不够具体和严厉，自由裁量空间大，不符合精细化管理的要求。”中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅对21世纪经济报道解释，

       同时，根据修订草案规定，个人可能面临的最低处罚额为200元，情形如违规露天焚烧秸秆、违规燃放烟花爆竹等，企事业单位面临的最低处罚额则为2000元，像服装干洗店、机动车维修点未设置异味和废气处理装置等污染防治设施的，都可能面临处罚。

       此外，修订草案还取消了现行法中50万元的处罚上限，代以倍数类惩罚标准。如造成一般或较大大气污染事故的，按所造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款，造成重大或特大大气污染事故的，按直接损失3倍以上5倍以下计算罚款。

       建议增加“信息公开和公众参与”一章

       根据全国人大提供的材料，全国人大环资委曾就国务院法制办公开征求意见的《大气污染防治法(修订草案征求意见稿)》，向各地省级人大环资委征求意见。

       有地方人大环资委提出，建议应明确行政首长负责制，强化各级政府的环境质量主体责任。应严格责任追究机制，对不依法作出行政许可，不依法查处违法行为，未依法及时处置大气污染事故，以及其他未依法履职的行为，应当启动训勉谈话、通报批评或者问责程序，造成严重后果或者恶劣影响的，政府主要负责人应当引咎辞职。

       也有地方人大环资委提出，建议进一步明确在大气污染防治方面的资金投入机制，增加对地方政府在大气污染治理方面投入情况的考核。

       “各级政府应对辖区内的环境质量负责，要保障一定的资金投入，形成各级政府都要投入治霾的局面。如果国家设立专项资金，对污染比较严重地区和经济欠发达地区给予一定的支持，可以帮助该地区更好地治理大气污染。”柴发合分析。

       同时，还有地方人大环资委提出，建议应设置环境质量监测、建设项目环评、污染物排放信息公开，公众听证、公众参与大气污染治理方式方法、举报奖励政策以及公众的权利义务等条款，细化环评的公众参与等内容，鼓励环境公益诉讼，加强社会监督，强化信息公开，形成各负其责、共同治理的社会局面。

       “大气质量涉及广大民众的切身利益，建议在修订草案中增加一章专门论述信息公开和公众参与。”王毅指出。